jusbrasil.com.br
6 de Abril de 2020

Alvará de Funcionamento:

Custo dissociado da finalidade da atividade de fiscalização, a LC nº 241/2017 E SEUS DEFEITOS.

Pedro Militão, Advogado
Publicado por Pedro Militão
há 5 meses


Resumo

Este artigo tem por escopo a análise do regime jurídico da Taxa de Licença para Localização e Funcionamento do Município de Fortaleza, após as alterações das disposições dos artigos 322, caput, 323, § 1º e artigo 325, caput, do seu Código Tributário em virtude da promulgação da LC Municipal nº 241/2017. As principais novidades consistiram na imposição da renovação anual das licenças de funcionamento dos estabelecimentos comerciais instalados, Capital do Estado do Ceará, e na adoção de novos critérios para compor a sua base de cálculo. Como desdobramento fático foi identificado um aumento excessivo no custo da exação, bem como o surgimento da insegurança jurídica dos contribuintes frente as medidas do Fisco Municipal, em especial nos casos da omissão legislativa quando ao status de regularidade dos estabelecimentos em processo de renovação, e da cobrança da taxa a micro e pequenas empresas, em desacordo com a Lei Municipal nº 10.350/2015. Através da investigação feita em fontes bibliográficas e documentais, se verificou a existência de graves problemas na nova sistemática para a concessão do Alvará de Funcionamento, oriundos da desproporcionalidade, entre o custo da atividade estatal e a contraprestação exigida do contribuinte, e dos erros tanto da técnica legislativa, como na interpretação da legislação municipal.

Palavras–chave: Taxas. Poder de Polícia. LC nº 241/2017. Abusividade. Insegurança Jurídica.

Introdução

A Câmara dos Vereadores de Fortaleza aprovou a Lei Complementar nº 241 de 22 de novembro de 2017, modificando a Lei Complementar nº 159/2013 (Código Tributário do Município) em algumas das suas disposições.

Com as alterações trazidas, entraram em vigor novas regras de incidência e cálculo da Taxa de Licença de Localização e Funcionamento - (TLLF), tributo cobrado pelo Fisco Municipal, pela concessão da licença para localização e funcionamento de estabelecimentos e de atividades diversas, por meio do Alvará de Funcionamento.

A exação até aquele ano era cobrada uma única vez, antes do início da atividade econômica e da instalação do estabelecimento. Á época era concedido pela Prefeitura de Fortaleza o “Alvará Definitivo”, chamado assim porque, somente nos casos de alteração da área do imóvel, modificação do endereço, da atividade econômica licenciada ou da razão social, surgiria a necessidade de renovação da licença de funcionamento.

A LC Nº 241/2017, impôs a necessidade de renovação anual referida licença, e majorou base de cálculo, da TLLF, ao adotar uma nova fórmula de apuração do valor com critérios quantitativos mais elevados.

Além do ônus econômico, a regra ora tela, fomenta atualmente grave insegurança jurídica, a priori em dois casos, nessa relação entre Fisco Municipal e contribuinte. O primeiro, se dá pela omissão legislador quanto o status de regularidade ou não dos estabelecimentos durante o processo de renovação das suas licenças, já o segundo, pelo entendimento da Secretária de Finanças do Município - (SEFIN), quanto a possibilidade de cobrança da TLLF das micro e pequenas empresas, em desacordo com a Lei nº 10.350/2015 (Estatuto do MEI, da ME, EPP no Município de Fortaleza).

Considerando o contexto fático, buscar-se-á, formar juízo acerca do regime jurídico da TLLF após sua reforma, considerando a finalidade elementar dos tributos vinculados, a possível existência de vícios, e o impacto desses na relação entre o Fisco Municipal e seus contribuintes.

Desta vênia, se justifica a realização da pesquisa, pela oportunidade de investigar a legalidade das novas disposições do regime jurídico da TLLF, no Código Tributário do Município de Fortaleza, frente a Constituição da República de 1988, bem como divulgar o tema na esfera acadêmica, por sua importância sob a ótica, econômica, social e jurídica.

Metodologia

A pesquisa apresenta abordagem qualitativa, pois resulta de um exame detalhado da natureza, do alcance e das interpretações cabíveis no que diz respeito ao regime jurídico da Taxa como espécie tributária, conforme a CRFB/88. No que tange as fontes, foram utilizados registros bibliográficos e documentais. O método científico utilizado foi o sistémico, caracterizado pela existência de um conjunto de elementos que interagem de forma coordenada, em que cada elemento se vincula direta ou indiretamente ao outro a elementos reunidos em um conjunto que obedece a uma mesma lógica de organização (MEZZAROBA, 2017).

Resultados e Discussão

1. O critério da base de cálculo da TLLF se dissocia da finalidade da atividade de fiscalização

A Taxa de Licença para Localização e Funcionamento - (TLLF) é uma espécie de tributo vinculado, pois, o seu fato gerador corresponde a uma atividade do estado, que compreende o exercício regular do poder de polícia, cuja definição nos é fornecida pelo CTN em seu artigo 78.

Por sua característica essencial, o valor a ser cobrado do contribuinte deve necessariamente ter relação direta com o custo da atividade, não podendo a cobrança exorbitar a proporcionalidade, nesse sentido, o mestre Hugo de Brito Machado (2017, p. 443) ensina, “Nada justifica uma taxa cuja arrecadação total em determinado período ultrapasse significativamente o custo da atividade estatal que lhe permite existir”.

As mudanças operadas pela LC nº 241/2017 alteraram tanto o aspecto temporal da incidência, como os elementos da base imponível da TLLF, fato que causou um aumento demasiado e repentino do custo para a obtenção do Alvará de Funcionamento aos empresários locais.

Antes da alteração, o valor TLLF era calculado conforme a variação da metragem do estabelecimento entre 40 m² a 2.500 m². Naquela fórmula, havia um faixa de valores mínimos (R$ 129,16 à R$ 1.291,52), conforme a área, o qual era somado ao produto da multiplicação da metragem por índices, que iam até R$ 0,11 (zero real e onze centavos).

Todavia, com a nova regra, a Prefeitura estabeleceu um valor mínimo geral de R$ 230,00, (duzentos e trinta reais), o qual é adicionado ao produto da multiplicação da metragem quando o estabelecimento exceder medida a 40 m². Cada metro quadrado excedente, agora equivale a R$ 6,50 (seis reais e cinquenta centavos), sendo o limitado à R$ 15.000,00 (quinze mil reais), havendo ainda um teto intermediário de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para áreas até 30.000 m².

A título de exemplo, uma metragem de até 500 m², pela fórmula antiga, equivaleria um valor máximo de R$ 590, 49 (quinhentos e noventa reais e quarenta e nove centavos). Atualmente, a mesma gera corresponde a R$ 3.220 (três mil trezentos e vinte reais), o que significa o aumento real de 445,31%.

Como verificado, antes da vigência da LC nº 247/2017, a municipalidade já utilizava a área do imóvel destinado ao estabelecimento como parâmetro de apuração do valor da referida exação, ou seja, utiliza-se de elemento da base de cálculo própria de imposto.

A respeito da utilização desses elementos em taxas, o STF já possui entendimento sumulado sobre a matéria (vide súmula vinculante nº 29) em favor do Fisco, ao permitir tal prática por parte dos entes políticos, desde que não gere uma integral identidade entre uma base e outra.

Nessa esteira, ao analisar a base de cálculo da TLLF, o STF já se manifestou em precedentes (ADI 2.551 MC-QO, RE 856.185 AgR, ARE 990.914, RE 554.951) pela sua constitucionalidade, quando essa utilize como elemento, a área ocupada pelo estabelecimento, para traduzir ou se aproximar do custo real da atividade desempenhada pelo estado, e o valor a ser exigido do particular, fixando a necessidade da equivalência entre ambos.

Verifica-se ante os ensinamentos doutrinários e os entendimentos jurisprudenciais levantados, que a base de cálculo da TLLF do Município de Fortaleza após a modificação da promovida pela LC nº 241/2017, se dissociou da finalidade precípua da atividade de fiscalização a ser desempenhada pelo Município de Fortaleza.

Nesse contexto, podemos apontar uma inconstitucionalidade contida no artigo 325 do CTM, não pelo uso de elemento próprio da base de cálculo de imposto, mas, pela forma como esse é utilizado, pois, o valor exigido do contribuinte exorbita o custo da atividade de polícia desenvolvida, distanciando-a do interesse público.

2. A insegurança jurídica das empresas durante o processo de renovação do alvará

A fim de garantir o cumprimento das novas regras por parte dos contribuintes, a Lei Complementar nº 241/2017, como forma de transição estabeleceu, que as licenças (Alvarás Definitivos) já concedidas a mais de um ano, que não tivessem incorrido nas hipóteses previstas no artigo 323, § 1º, inciso II, do CTM, perderiam validade no dia 30 de junho de 2018.

Como a sua vigência se iniciou em maço de 2018, foi dado prazo de apenas três meses, para que todos os estabelecimentos na referida condição renovassem suas licenças. O pequeno interregno, causou um congestionamento de processos nas Secretarias Regionais, pela quantidade de processos que lá começaram a tramitar, e até a presente data, se arrastam devido à falta de infraestrutura da própria Prefeitura para abarcar toda a demanda que gerou para si.

Nesse contexto reside a primeira fonte de insegurança jurídica, já citada anteriormente. O CTM é omisso quanto ao status de regularidade dos estabelecimentos em processo de renovação da licença de funcionamento, após o prazo legal, nada dispondo sobre ou orientando aos contribuintes em tal situação.

Tal omissão expõe o contribuinte que exercia sua atividade de forma regular, a penalidades da Agência de Fiscalização de Fortaleza – (AGEFIS). Essa autarquia municipal é responsável por executar a fiscalização urbana, vem lavrando autos de infração e penalizando estabelecimentos nessa situação, por entender que além de clandestinos, a existência de processo de renovação não tem confere status de regularidade para o fiscalizado.

A nosso ver, em tais atos de fiscalização, existe claro abuso da atividade de polícia e ofensa aos princípios da legalidade e do devido processo legal, já que, sem lei que assim determine, o ente federado não pode punir o particular, ainda mais, antes da conclusão do processo administrativo de renovação da licença de funcionamento.

3. A cobrança da TLLF as Microempresas e Empresas de Pequeno Porte

Em atendimento aos mandamentos dos artigos 170, IX e 179 da CRFB/88, o Município de Fortaleza, criou a Lei nº 10.350/2015, que instituiu o Estatuto do Microempreendedor Individual, da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte no seu território.

O referido diploma, alinhado as disposições da Lei Complementar nº 123/2006, e do artigo 146, III da CRFB/88 estabeleceu normas gerais, a serem seguidas no âmbito municipal, para conferir um tratamento jurídico diferenciado, simplificado e favorecido a essa classe de empresas.

Da série de benefícios previstos pela Lei nº 10.350/2015, chama atenção os relativos ao Alvará de Funcionamento. No seu artigo 18, expressamente dispensa os MEI, às ME e às EPP do pagamento da taxa correspondente a sua renovação.

O dispositivo, ainda determina que a renovação da licença é automática, e formalizada mediante simples requerimento dos interessados, desde que permaneçam na mesma atividade empresarial, no mesmo local e sem alteração societária.

Neste contexto, é importante citar que o CTM antes da criação da Lei nº 10.350/2015, já isentava os MEI do pagamento da TLLF, e com entrada em vigor do Estatuto, o benefício foi estendido às ME e EPP, mas apenas quanto à de renovação, sendo obrigatório o da licença inicial.

Após as alterações promovidas pela LC nº 241/2017, as ME e EPP vem sendo cobradas pela renovação das suas licenças. O Fisco Municipal, com fundamento no artigo 58, XIV da referida LC, que expressamente determinou a revogação das regras contrárias as novas as disposições do CTM. Conforme tal entendimento, o artigo 18, do Estatuto, encontra-se revogado, inexistindo isenção para as ME e EPP.

Sob nossa perspectiva, essa posição não deve prevalecer, pois a LC modificou apenas o aspecto temporal, e elementos da base de cálculo da TLLF, para tornar a incidência do tributo anual, sem alterar as regras de isenção aqui já mencionadas.

O CTM, mesmo após a reforma, manteve sua redação original quanto à identidade dos contribuintes do tributo, (vide Art. 324 do CTM), desta forma, não há que se falar em revogação, em verdade, o que se pode sustentar, é que há uma intepretação equivocada por parte do Fisco Municipal.

De outro modo, a Prefeitura ainda dever-se-ia atentar quanto aos critérios estabelecidos pela Lei de Introdução as Normas do Direito (vide art. 2º), para que as leis sejam revogadas ou modificadas.

Caso as disposições da LC nº 241/2017 hipoteticamente conflitassem com as da Lei nº 10.350/2015, ainda assim, não poderia revogar a norma especial, pois, esta se sobrepõe a norma dotada de caráter geral.

Nesse diapasão, depreende-se que a cobrança por parte da Prefeitura do referido da TLLF, pela renovação das licenças de funcionamento das ME e EPP, configura verdadeira ilegalidade, pois afronta à função social das normas contidas nos artigos 170, IX e 179 da CRFB/88, e fere o princípio da isonomia material.

Conclusão

A Taxa de Licença para Localização Funcionamento como espécie de tributo vinculado que é, deve ter o seu valor equivalente, ou no mínimo correspondente ao custo da prestação estatal, sendo ilegal a cobrança que exorbite essa relação de proporcionalidade. Fora a correspondência, o ente competente ao instituir ou reformar taxas decorrentes do exercício regular de polícia, deve se atentar para sua finalidade principal, indicada no artigo 78 do CTN, qual seja, o interesse público.

Em que pese o CTM utilizar elemento próprio da base de cálculo de imposto como parâmetro para o cálculo de uma taxa, tal prática não se traduz em inconstitucionalidade, conforme o entendimento do STF, mas, desde que o uso desse elemento, respeite os limites e finalidades da espécie tributária em questão.

Conforme o ensinamento de eméritos autores, a base de cálculo é um dos aspectos da hipótese de incidência tributária, estando intimamente ligada ao fato gerador. Desse modo, o desvirtuamento do seu aspecto material, tem o condão de desnaturar a própria natureza do tributo.

Com fulcro no contexto fático apresentado, verifica-se que as disposições da LC nº 241/2017 descaracterizaram a especialidade da TLLF, uma vez que a justificativa do aumento se limitou ao incremento da arrecadação.

O regime atual da TLLF apresenta outros vícios graves, fontes de insegurança jurídica para os contribuintes nas relações com o Fisco Municipal. O primeiro deles é a falta de previsão legal a respeito tratamento conferido aos estabelecimentos ainda em processo de renovação de alvará, após o término do prazo legal.

Tal omissão dá ensejo a autuações arbitrárias que culminam em penalidades severas, como a paralização da atividade econômica, sem respeito ao devido processo legal e ao exercício livre da atividade econômica.

O segundo problema identificado relativo à TLLF, não é fruto da técnica legislativa, mas da interpretação feita pela Administração Pública das disposições vigentes no seu território, é a cobrança pela renovação das licenças para as M.E e E.P.P.

A Prefeitura de Fortaleza vai contra a própria CRFB/88, que expressamente reconhece a necessidade de incentivos, e ainda confere obrigação aos entes federados, de criarem tratamentos jurídicos diferenciados que possibilitem o crescimento dessas empresas.

Resta evidente, que a LC nº 241/2017, no tocante à TLLF trouxe sérios prejuízos ao patrimônio jurídico dos contribuintes, por sua onerosidade excessiva, tanto na esfera econômica, como jurídica, e abalou o incentivo da produção local.

Conclui-se desta forma, que o regime jurídico da TLLF deve ser ajustado de acordo com os objetivos constitucionais e dentro dos parâmetros fixados pela jurisprudência da Corte Suprema, em razão da manutenção e incentivo ao crescimento das atividades econômicas locais.

Referências

BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. Tradução: Maria Celeste C. J. Santos. 10. ed. Brasília: Universidade de Brasília, 1999.

FORTALEZA. Prefeitura Municipal. Lei Complementar nº 159, de 27 de dezembro de 2013. Disponível em: < https://sapl.fortaleza.ce.leg.br/norma/5083 >. Acesso em: 1 jan. 2019.

FORTALEZA. Prefeitura Municipal. Lei Complementar nº 241, de 29 de novembro de 2017. Disponível em: < https://sapl.fortaleza.ce.leg.br/norma/5083 >. Acesso em: 1 jan. 2019.

FORTALEZA. Prefeitura Municipal. Lei Municipal nº 10.350, de 11 de junho de 2015. Disponível em: < https://sapl.fortaleza.ce.leg.br/norma/4342 >. Acesso em: 1 jan. 2019.

MACHADO, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributário. 38. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.

MEZZAROBA, Orides; MONTEIRO, Claudia Servilha. Manual de metodologia da pesquisa no

Direito. 07. Ed.São Paulo: Saraiva, 2017.

PAULSEN, Leandro. Constituição e Código Tributário Comentados. À Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 18. ed. São Paulo. Saraiva, 2017.

1 Comentário

Faça um comentário construtivo para esse documento.

Não use muitas letras maiúsculas, isso denota "GRITAR" ;)